政府採購法與圖書資料採購作業
Government Procurement Law and Library Acquisition

蘇淑華

【摘　要】
　　為因應我國加入WTO後，採購國際化的趨勢，立法通過「政府採購法」，作為規範辦理採購之行政法源根據，並自八十七年五月二十七日正式施行。本文針對採購法的精神及條文作一粗淺的介紹，並試圖探討圖書資料採購在採購法之下，可能遭遇的問題及解決之道。

【Abstract】
　　The President promulgated the Government Procurement Law on May 27, 1998.
The Law is enacted to establish a government procurement system that has fair and
open procurement procedures, can promote the efficiency and effectiveness of
government procurement operation, and is able to ensure the quality of procurement.
This paper will give an overview of some of the articles and further discuss the impact
on the policy of the library acquisition.

【關鍵詞】：政府採購法 圖書採購 大學圖書館

【Keywords】：Government Procurement Law, Library acquisition, Academy library

壹、緣起
　　行政院於八十五年底通過政府採購法草案送立法院審議，八十七年五月一日經立法院三讀審查通過，五月廿七日經總統公佈後實施；適用於各級政府、公立學校及公營事業機構工程、財物及勞務採購，我國的採購制度由此跨入另一個里程碑。
　　政府採購法（以下簡稱採購法）係為加入世界貿易組織（WTO），並釐清行政權與審計權關係而擬具之新法案。此法的制定有內部改革與外在要求兩大背景因素。

一、內部：審計與行政之爭
　　內部改革之議肇因於長期以來我國政府機關辦理營繕工程及購置、定製、變賣財物，並未制定行政作業之基本法規，主要係以「機關營繕工程暨購置定製變賣財物稽查條例」（簡稱稽查條例）、審計法、審計法施行細則及「行政院所屬機關營繕工程招標注意事項」為主，再輔以各行政機關之行政作業規章為依據，但事實上前三項法規均從審計觀點出發，並非協助採購作業的進行，致使審計職權與行政權混淆不清，許多屬於行政業務範疇卻需經審計機關查核或同意，例如派員會核底價、同意比價或議價等等，常造成採購人員抱怨審計干預行政，致使採購績效不彰；審計部門則氣憤不肖採購人員以程序合法掩護非法，由審計人員揹黑鍋。以「稽察條例」為例，自民國六十一年修正公佈至今，二十餘年來採購環境已改變太多，也確有立法的必要，而非單純以審計法施行細則加以修正補充，或各機關自訂寬嚴不一的作業內規，便足以因應現實的需要，因此讓行政的歸行政，審計的歸審計，才能真正地正本清源，提昇政府效能與採購人員的形象。自七十八年起審計部便提出建議制定營繕工程及採購財物之行政基本法規。
二、外部：鎖國政策與門戶開放
　　我國申請加入世界貿易組織（WTO），在諮商過程中，各國以我國現行政府採購規模甚大，希望能參與競爭；但又因相關之法規及制度不夠健全開放，強烈要求我國必須先簽署該組織之「政府採購協定」（AGP），以作為支持入會的條件之一。該協定對於相互開放政府採購市場、招標程序、等標期、決標、資訊公開、廠商申訴制度等均有所規範，因此在簽署此一政府採購協定之前，國內需先有配套措施，於是八十五年四月由經濟建設委員會成立政府採購專案小組，統疇法令研訂之相關事宜，因此說政府採購法是我國加入 WTO 下的產物亦不為過。

貳、立法精神
　　由於時代變遷，無論政治、經濟及社會環境改變甚鉅，政府工程、財物及勞務採購案件不僅數量增加，內容亦趨多元化、專業化及複雜化，前述的「稽查條例」及各機關的內規容易使政府採購形成一個封閉的市場，亦或成為貪瀆不法的根源。重大公共工程建設進度嚴重落後、品質低落、回扣傳聞時有所聞 …，因而屢受各界詬病，採購人員亦常被外界以操守是否廉潔的懷疑眼光視之。政府採購法既號稱為「陽光法案」，並被形容為「可為行政程序中，採購程序法的法典級法律」，乃因其立法旨意在於健全政府採購制度，並提昇採購效能。我們且來探討本法如何防弊揚清、如何藉由制度期能將所有採購案攤在陽光下任由眾人檢視。
一、政府採購制度健全化
(一) 釐清行政與監察權限：即各機關採購前之規劃、採購作業之執行等劃歸行政部門，監察部門只負責事後審計，不再如以往負責事前之審計，以提昇採購效率，其立意為權責明確，則採購品質及規格的適當性，便可能提高。
(二) 確立主管機關：明定行政院公共工程委員會為主管機關，掌理法律之修訂、申訴之處理、採購資訊之處理、採購人員之培訓等，以統一政府採購事權並監督其運作。
(三) 建立監督管理體系：依據採購金額大小的門檻限定，對於小額金額（新臺幣十萬元以下）、公告金額（新臺幣一百萬元以下）、公告金額以上未達查核金額（工程及財物採購為新臺幣五千萬元，勞務採購為新臺幣一千萬元）、查核金額以上均有其執行及監辦規定，發揮分層負責之功。
二、採購資訊及作業程序公開化、透明化
　　因採購過程公開透明化，方能公平競爭，也唯有容許競爭，採購價格合理的可能性便會較高。
(一) 採購資訊公開化
　　各機關所辦理採購案之相關資訊，應公告於公共工程委員會網路、機關門首及政府採購公報，並須將預算一併公開，使廠商得以詳估其合理標價，確保買賣雙方之採購品質及利潤，且決標結果亦須刊登於採購公報，並以書面通知參與投標之廠商，因此訂閱政府採購公報是廠商尋找政府採購市場商機的重要來源。
(二) 作業程序公開化
1. 規定招標方式：
　　分公開招標、選擇性招標及限制性招標三種，從招標、決標到驗收均有其明確的作業方式。
2. 招標規範及廠商資格之訂定：
　　招標規範是機關採購作業細則的規定，也是將來執行控制的依據，同時招標規範之訂定，亦涉及廠商能否參與投標及得標後是否具履約能力，因此一般採購案對廠商不得有不平等對待之規定，但對特別或巨大採購案，廠商須具備特定資格者則另有規定。
(三) 投標期限合理化
　　就採購金額及採購方式的不同，規定合理等標期，給予廠商合理之備標時間，俾增加作業之周延及增加競標機會，亦可避免機關故意縮短等標期，遂行綁標之行為，另一方面亦有助於採購機關切實規劃作業進度。
(四) 決標評選明確化
　　一般採購案仍需由機關首長或其授權人依採購標的物性質核定底價，但需防底價成為決標的唯一關鍵，造成廠商低價搶標，降低採購品質。且有些採購契約不易 訂定底價，強訂底價的結果不是因底價不合理無法決標，便是增加採購過程的複雜及變數，故對於 1. 訂定底價確有困難之特殊或複雜案件；2. 以最有利標決標之採購；3. 小額採購;得於招標文件內敘明理由及決標條件與原則後不訂底標。因此雖仍以最低標廠商為決標原則，但增列最有利標、複數決標，及超底價決標 … 等方式，供各機關視採購案之特性選擇運用，大大降低了底價的權威性，而提高採購的彈性。
(五) 履約管理制度化
1. 統一訂定採購契約要項條款
　　主管機關就一般性及共通性之事項訂契約要項條款，供各機關制定參考，以避免各自為政，並兼顧機關與廠商權利義務的對等及公平性。
2. 廠商不法行為者處罰明確化
　　為維護公平交易及政府採購秩序，對於廠商之圍標或涉及規格、資格之綁標行為均明定罰責，涉及洩密或妨礙、擾亂採購之行為亦予以處罰；機關辦理採購時如發現廠商有投標不實或未善盡履約責任，處於重整或破產程序中，歧視婦女、原住民或弱勢團體人士情節重大者 …，主辦單位得視情節輕重及損害程度，將事實及理由通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，將結果刊登於採購公報，並規定於一定期限內該廠商不得參與投標，或作為決標對象及分包廠商。
(六) 廠商申訴制度化
　　鑒於廠商於招標、決標階段與機關並無契約關係，難以仲裁方式解決雙方的爭議，為增加廠商之救濟與保護，並公平有效的處理採購申訴事件，設立採購申訴審議委員會，廠商得以書面提出異議或申訴，期能建立一個程序化之申訴制度，以解決招標、決標過程中，各機關與廠商所發生的爭議。
(七) 政府採購國際化
　　為使政府採購符合國際標準，依對等原則開放部分國內政府採購市場讓外國廠商在平等、互惠不歧視之原則下，給予外國廠商競標機會。
(八) 防弊措施條文化
1. 訂定防制綁標、圍標條款
　　政府公共工程及採購案遭綁標、圍標事件層出不窮，造成工程品質低落，採購浪費公帑，人民不信任政府官員，以致整個社會成本付出甚鉅。總之，不管是綁標或圍標，都是造成其他廠商無法競爭或退出競爭以之牟取暴利，因此希望以制度來杜絕類似妨礙公平競爭的不當行為。
2. 訂定利益迴避條款
　　明定機關承辦、監辦採購人員，對於與採購有關事項，涉及本人、配偶、三等親以內血親、姻親或同財共居親屬之利益時，應行迴避；此外政黨及其關係企業不得參與投標，以杜絕流弊及利益輸送。
3. 訂定請託關說之處理條款
　　因“關心”與“關說”界限模糊，但採購機關卻可能因外界之請託關說而面臨極大壓力，宜將之作成書面記錄，陳報機關首長，並知會政風機構，因此請託或關說不得作為評選之參考，此條款訂定或能保護採購機關，並防止類似關說行為影響政府採購之運作。

參、條文簡介
　　本法內容分總則、招標、決標、履約管理、驗收、異議、罰則、附則共八章，一一四條。
第一章　總則（第一條至第十七條）
　　明定本法制定之目的，適用對象採購之內涵、採購之原則、指定公共工程委員會為主管機關、強化監督管理體系、迴避條款、請託或關說、外商得依條約或協定參與採購等等。
第二章　招標（第十八條至第四十四條）
　　配合政府採購協定之規定，將招標方式分為公開招標、選擇性招標與限制性招標，又參酌國際實務，明定「統包」與共同投標之作業方式，彙整有關招標之相關作業於一章，如資訊公開方式、合理的等標期限、招標文件的制定、領標、遞標、押標金、保證金的繳納、廠商資格、招標文件釋疑、優先決標於國內廠商之條件 … 等等。
第三章　決標（四十五條至第六十二條）
　　明定底價訂定原則及時機，除符合一定條件不予開標決標或開標後發現不決標予該廠商外，第一次開標有三家以上合格廠商投標，即應開標；投標廠商之最低標價超過底價時，得洽最低標廠商減價一次，減價結果仍超過底價，得由所有合格廠商重新比減價格，但不得逾三次，若最後比減結果仍逾底價而機關確有緊急情事需決標時，經原底價核定人或其授權人核准且不超過底價百分之八，得超底價決標；然為避免廠商以偏低之價格惡性競爭，導致決標後品質低劣甚或無法履約，對最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理時，得限期通知廠商提出說明或擔保，廠商未於期限內回應者，得決標於次低標廠商。除以上述之最低標為作業原則外，另訂“最有利標”及“複數決標”之方式，並得一定條件下，得與廠商協商，使採購作業更具彈性，不論何種採購方式，達公告金額以上之招標案，應於決標後一定期限內，將決標結果公告於政府採購公報，並以書面通知各投標廠商。
第四章　屢約管理（第六十三條至第七十條）
　　各類採購契約之要項由主管機關參考國際及國內慣例定之；採購契約得訂明因政策變更，廠商若繼續履約反而不符公共利益者，得報經上級機關核淮，終止或解除部分或全部契約，並補償廠商因此所生之損失；並明文規定禁止轉包及分包之限制；機關與廠商因履約爭議未達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請協調，以解決履約之爭議。
第五章　驗收（七十一條至第七十三條）
　　明文規定機關辦理工程、財物採購，應限期辦理驗收，並得辦理部分驗收，及減價收受、主驗、會驗等之相關規定，以落實驗收作業。
第六章　異議及申訴（第七十四條至第八十六條）
　　廠商與機關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依本章規定提出異議或申訴；對於異議、申訴、審議期限及法定程序、採購申訴審議委員會之組織、行使職權及機關對審議結果之處置予以明確之規定，以期採法公開、公平之精神得以落實，並保障廠商權益。
第七章　罰則（八十七條至第九十二條）
　　意圖以各種不當手段影響投標、開標、獲取不當利益、或洩密而獲利、或使相關人員不為決定或違反其本意之決定等等不法行為，處以徒刑或罰金，廠商之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對於該廠商亦科以該條之罰金。
第八章　附則（第九十三條至第一百一十四條）
　　對於不適用一般採購通則之特殊情形，如優先採購環保產品、扶助中小企業、與國家安全或國防目的有關之軍事採購、需緊急處置之採購事項、駐國外機構辦理或受託辦理之採購 … 等，但仍需受一定程序之監督，且為避免不良廠商持續妨礙採購案之進行，得將其事實及理由通知廠商，未提出異議者將之刊登於政府採購公報。

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